Was die Klimaökonomik mit negativen externen Effekten und Marktversagen zu tun hat

Wir haben uns in der Vorlesung mit einer möglichen Ursache vom Marktversagen beschäftigt – den negativen externen Effekten. Ich hatte darauf hingewiesen, dass wir mit diesem Konzept in den Kernbereich der Umwelt- und vor allem der Klimaökonomie vorstoßen können. Es geht um die Frage, wie man den unbestreitbar vor unseren Augen ablaufenden Klimawandel wenigstens verlangsamen und damit die teilweise verheerenden weltweiten Folgen begrenzen kann. Und die Perspektive der Klimaökonomik berührt Ansätze und operiert mit Begriffen, die Sie in der VWL-Veranstaltung schon kennengelernt haben. Beispielsweise „negative externe Effekte“ und „Marktversagen“ und auch die Versuche einer Internalisierung externer Effekte in die Preisbildung. Sie erinnern sich, wir haben das diskutiert an einem Beispiel, in dem es auch um Umweltaspekte ging (negative externe Effekte durch den Schwerlastverkehr sowie die Lkw-Maut als Versuch einer Teil-Internalisierung der Kosten, die von Dritten getragen werden müssen, weil sie bislang nicht in die Preiskalkulation der Speditionen eingegangen sind, die sich auf die betriebswirtschaftlichen und nicht auf die gesamtwirtschaftlichen bzw. sozialen Kosten bezieht).

Dazu nur einige Hinweise: Es gibt seit vielen Jahrzehnten das Teilgebiet der Umweltökonomik. Ein Standardparadigma dieses Zweigs der Volkswirtschaftslehre geht zurück auf den englischen Ökonomen Arthur Cecil Pigou (1877-1959): In der Tradition Pigous werden Umweltschäden als negative externe Effekte begriffen, die – wenn man die Dinge einfach laufen lässt und nicht regulatorisch eingreift – Wohlfahrtseinbußen verursachen und zu deren Vermeidung Internalisierungsmaßnahmen erforderlich sind. Schon Pigou selbst hat die Korrektur eines solchen „Marktversagens“ als Aufgabe des Staates angesehen, der die Verursacher der Umweltschädigung durch Sanktionen und monetäre Anreize zu umweltkonformeren Verhalten zu bewegen habe. Dieser Ansatz ist heute in allen umweltökonomischen Lehrbüchern präsent. Die Notwendigkeit einer solchen staatlichen Verhaltenssteuerung ist im Zusammenhang mit dem Klimaproblem sogar in besonderem Maße gegeben. Denn Verhandlungen zwischen Verursachern und Geschädigten scheiden als Internalisierungsstrategie aus, weil man mit den künftigen Generationen als Hauptgruppe der vom Klimawandel Betroffenen nicht sprechen kann 

(dieser Aspekt spielt ja auch in dem neuen Urteil des Bundesverfassungsgerichts eine Rolle). 

Sie haben ja schon bei dem Beispiel mit der Lkw-Maut als Internalisierungsversuch der negativen externen Effekte des Schwerlastverkehrs ein für Ökonomen typischen Ansatz kennengelernt: Man will über Preise steuern. Vereinfacht gesagt: Man internalisiert (einen Teil der) bei Dritten anfallende Kosten in die betriebswirtschaftliche Kostenkalkulation. Durch die vom Staat auferlegte Maut werden die Dienstleistungen der Speditionen teuerer und die werden die zusätzlichen Kosten an deren Auftraggeber weiterreichen. So dass die Inanspruchnahme des Lkw-Verkehrs – einen entsprechend hohen Preis vorausgesetzt – tendenziell zurückgehen müsste.

Vor diesem Hintergrund wird es Sie nicht überraschen, dass viele Klimaökonomen einen zentralen Baustein bei der Reduktion der CO2-Emissionen in einer Bepreisung derjenigen sehen, die diese Emissionen verursachen. Die beiden kontrovers, zuweilen auch ergänzend diskutierten Ansätze, eine solche Bepreisung hinzubekommen, verdeutlich die folgende Abbildung: 

Bei Emissionsabgaben taucht ein Begriff auf, den viele von Ihnen schon mal gehört haben: CO2-Steuer. In der aktuellen politischen Debatte in Deutschland wird am häufigsten die Bepreisungsform der CO2-Steuer genannt. Hierbei bestimmt der Staat für alle Wirtschaftssektoren einheitlich den Preis pro freigesetzte Tonne CO2. Wenn das Einsparen von CO2 billiger ist als das Bezahlen der Steuer, ist die CO2-Steuer wirksam. Dann werden Verursacher aus Kostengründen emissionsärmere Alternativen anstelle von fossilen Energieträgern verwenden, um die Steuer zu umgehen.

Und was hat es mit der Mengensteuerung über Emissionszertifikate auf sich?Anders als bei einer CO2-Steuer gilt in einem Emissionshandelssystem (ETS) für einen bestimmten Geltungsbereich und einen bestimmten Zeitraum eine verbindliche Obergrenze für CO2-Emissionen. ETS-Marktteilnehmer, wie z. B. Industrieanlagen oder Elektrizitätswerke, erhalten Zertifikate und damit das Recht, pro Zertifikat eine Tonne CO2 auszustoßen. Diese werden entweder frei zugeteilt, verkauft oder versteigert. Durch die weltweit stark verbreitete Form der Zertifikatsversteigerung erhält die öffentliche Hand ein zusätzliches Budget, das in den meisten Fällen für spezielle Klimaschutzprogramme (Förderung von Energieeffizienz, erneuerbaren Energien etc.) verwendet wird. Am Ende des zuvor festgelegten Zeitraums, einer Handelsperiode, müssen die Marktteilnehmer für ihre 

verursachten CO2-Emissionen ausreichend Zertifikate vorweisen – ansonsten drohen Sanktionen, z. B. in Form von Strafzahlungen.

Und als hätte ich das extra für die Nachbearbeitung des hier zusammengefassten Themas bestellt, wurde heute dieser kurze Beitrag in der Sendung „Wirtschaft und Gesellschaft“ des Deutschlandfunks veröffentlicht, der Ihnen in kurzer Zeit eine kompakte Übersicht zum Thema CO2-Besteuerung liefert – und in dem zahlreiche klimaökonomische Grundbegriffe auftauchen und eingeordnet werden. Bitte unbedingt anhören:

➔ Deutschlandfunk: CO2-Preis – mit Marktwirtschaft zum Klimaschutz? (25.10.2021)

Dabei will ich es belassen, eine weiter in die Tiefe gehende Auseinandersetzung kann in einer Grundlagen-Veranstaltung leider nicht geleistet werden. Aber Sie werden sehen – die Begriffe werden Ihnen lange nach dieser genialen Vorlesung bei mir immer wieder begegnen.

Anhang: Für die an der Thematik besonders Interessierten kommt nun noch eine kurze Darstellung eines wegweisenden Urteils, das vom Bundesverfassungsgericht im Frühjahr des Jahres 2021 verkündet wurde. Das hat in der Politik für eine Menge Aufsehen und Stress gesorgt.

➔ Verfassungsbeschwerden gegen das Klimaschutzgesetz teilweise erfolgreich, so ist eine Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.04.2021 überschrieben. Und der Inhalt hat für einige sehr hohe Wellen im politischen Betrieb gesorgt.

»Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass die Regelungen des Klimaschutzgesetzes vom 12. Dezember 2019 (Klimaschutzgesetz ) über die nationalen Klimaschutzziele und die bis zum Jahr 2030 zulässigen Jahresemissionsmengen insofern mit Grundrechten unvereinbar sind, als hinreichende Maßgaben für die weitere Emissionsreduktion ab dem Jahr 2031 fehlen. Im Übrigen wurden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.«

Lesen wir mal weiter, das sollte Sie auch deshalb interessieren, denn geklagt haben „zum Teil noch sehr junge Beschwerdeführende“, also junge Menschen wie Sie:

»Das Klimaschutzgesetz verpflichtet dazu, die Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2030 um 55 % gegenüber 1990 zu mindern und legt durch sektorenbezogene Jahresemissionsmengen die bis dahin geltenden Reduktionspfade fest (§ 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2). Zwar kann nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber mit diesen Bestimmungen gegen seine grundrechtlichen Schutzpflichten, die Beschwerdeführenden vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen, oder gegen das Klimaschutzgebot des Art. 20a GG verstoßen hat. Die zum Teil noch sehr jungen Beschwerdeführenden sind durch die angegriffenen Bestimmungen aber in ihren Freiheitsrechten verletzt.«

Warum das? Lesen Sie den folgenden Absatz mal genau durch:

»Die Vorschriften verschieben hohe Emissionsminderungslasten unumkehrbar auf Zeiträume nach 2030. Dass Treibhausgasemissionen gemindert werden müssen, folgt auch aus dem Grundgesetz. Das verfassungsrechtliche Klimaschutzziel des Art. 20a GG ist dahingehend konkretisiert, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur dem sogenannten „Paris-Ziel“ entsprechend auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Um das zu erreichen, müssen die nach 2030 noch erforderlichen Minderungen dann immer dringender und kurzfristiger erbracht werden. Von diesen künftigen Emissionsminderungspflichten ist praktisch jegliche Freiheit potenziell betroffen, weil noch nahezu alle Bereiche menschlichen Lebens mit der Emission von Treibhausgasen verbunden und damit nach 2030 von drastischen Einschränkungen bedroht sind. Der Gesetzgeber hätte daher zur Wahrung grundrechtlich gesicherter Freiheit Vorkehrungen treffen müssen, um diese hohen Lasten abzumildern.«

Anders formuliert: Der Gesetzgeber hat mit der Ausgestaltung des Klimaschutzgesetzes auf Zeit gespielt, in dem ein großer Teil der erforderlichen, unvermeidlichen und viele Lebensbereiche berührenden und einschränkenden Klimaschutzmaßnahmen auf die Zeit nach 2030 verschoben werden – und dann natürlich noch dringender und „alternativloser“ umgesetzt werden müssen, der dann die heute junge Generation nicht ausweichen kann. Insofern ist der Urteilskern an diesem Punkt eindeutig: »Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die Fortschreibung der Minderungsziele der Treibhausgasemissionen für Zeiträume nach 2030 bis zum 31. Dezember 2022 näher zu regeln.« Damit wird der Ball wieder zurückgekickt in das Spielfeld der Politik.

Vor diesem Hintergrund ist dann die Überschrift der Analyse des Urteils durch den ARD-Rechtsexperten Frank Bräutigam zu verstehen: Ein Signal für die junge Generation: »Es ist eine Entscheidung mit Signalwirkung, ganz besonders für eine jüngere Generation.«

Dann nimmt er die Entscheidung aus Karlsruhe genauer unter die Lupe und führt in einem ersten Schritt aus, was nicht verfassungswidrig sei:

»Erster Anknüpfungspunkt der Klagen war: Der Staat habe durch die geltenden Regeln seine „Schutzpflichten“ aus dem Grundgesetz verletzt – also insgesamt zu wenig getan. Mit diesem Argument kommen die Kläger allerdings nicht durch. Zwar gebe es ein Schutzpflicht. Diese umfasse auch die Verpflichtung, Leben und Gesundheit der Bürgerinnen und Bürger vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen. Auch das Eigentum der Menschen müsse der Staat schützen, etwa vor steigendem Meeresspiegel oder Dürren.
Aber: Wie genau der Staat diese Schutzpflicht erfüllt, dabei habe der Gesetzgeber einen großen Spielraum. Das ist eine klassische Karlsruher Linie, um die Kompetenzen des Gesetzgebers nicht zu stark zu beschneiden. Dieser Spielraum sei hier nicht überschritten, denn das Gesamtkonzept sei nicht „offensichtlich ungeeignet“.«

Dann geht es weiter:

»Was das Gericht aber massiv stört: Das Gesetz enthält keine Regelung über das Jahr 2030 hinaus. Das Gesetz verschiebe hohe Reduktionslasten also unumkehrbar auf Zeiträume nach 2030. Und genau da kommen die Grundrechte der jüngeren Generation … ins Spiel. Und zwar mit einem neuen Ansatz.«

Interessant ist, dass das Gericht hier sämtliche Freiheitsrechte einer jüngeren Generation in Gefahr sieht, nicht nur ganz bestimmte. Erforderlich sei, dass die Politik die Reduzierung „vorausschauend“ über die Zeit verteile.

Bräutigam zitiert aus dem Urteil einen Absatz, der es in sich hat:

»Danach darf nicht einer Generation zugestanden werden, unter vergleichsweise milder Reduktionslast große Teile des CO2-Budgets zu verbrauchen, wenn damit zugleich den nachfolgenden Generationen eine radikale Reduktionslast überlassen und deren Leben umfassenden Freiheitseinbußen ausgesetzt würde.«

Merken Sie sich diesen Satz für Ihre Eltern (und für Ihre Dozenten). 

Rechtlich interessant ist, dass sich das Gericht in seiner Begründung ausdrücklich auf Artikel 20 a Grundgesetz beruft, der einen staatlichen Schutzauftrag enthält. Danach schützt der Staat auch in Verantwortung für künftige Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen. Die heutige Entscheidung füllt diese Vorschrift mit Leben.

Das Fazit der Analyse von Bräutigam: »Bislang hatte die Politik vor, im Jahr 2025 zu schauen, wie es weitergehen könnte. Das reicht laut Bundesverfassungsgericht nicht aus. Bei den Nachbesserungen geht es also vor allem um die Zeit ab dem Jahr 2030 … Jedenfalls steht nun bis Ende 2022 eine Herkulesaufgabe für den Gesetzgeber an.«