Das Vergaberecht umfasst die Gesamtheit derjenigen Regeln und Vorschriften, die dem Staat, seinen Untergliederungen oder sonstigen öffentlichen Auftraggebern bestimmte Vorgehensweisen beim Einkauf von Gütern oder bei der Inanspruchnahme sonstiger Leistungen am Markt mittels eines entgeltlichen Vertrags vorschreiben. Das hat sich „mega-trocken“ an und das ist es sicher auch.
Aber: Man kann die Bedeutung des Vergaberechts betriebs- und volkswirtschaftlich gar nicht überschätzen.
Zur Erfüllung der Aufgaben bedarf die öffentliche Hand vielfältiger Ressourcen. Hierzu ist regelmäßig eine marktwirtschaftliche Beschaffung über nicht-staatliche Akteure erforderlich, welche einen bedeutenden Markt darstellt.
➔ So beträgt das gesamte Beschaffungsvolumen durch öffentliche Stellen in Deutschland jährlich geschätzt mindestens 300 Milliarden Euro oder mehr als 10 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). In manchen Märkten, wie etwa dem für Verteidigungsgüter, spielen staatliche Akteure als Nachfrager darüber hinaus eine dominierende Rolle. Im Ergebnis kann somit die Existenz ganzer Märkte von der Intensität staatlicher Nachfrage abhängen.1
Das Volumen der öffentlichen Auftragsvergabe in Deutschland ist beträchtlich, wobei die Angaben je nach Erhebungsmethode und betrachtetem Umfang variieren: Das Statistische Bundesamt erfasste für das Jahr 2023 öffentliche Aufträge und Konzessionen mit einem Gesamtwert von 123,5 Milliarden Euro (Vergabestatistik 2023). Experten schätzen das tatsächliche jährliche Vergabevolumen (inklusive kleinerer Aufträge, die nicht in die Statistik fallen) auf ca. 400 bis 500 Milliarden Euro. Dies entspricht etwa 10–15 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP).
Kann man öffentliche Ausschreibungen als Rückwärtsauktionen interpretieren?2
Man kann öffentliche Ausschreibungen in vielen Fällen als eine Form der Rückwärtsauktion (Reverse Auction) interpretieren. Während bei einer klassischen Auktion (z. B. eine Kunstauktion) der Preis durch Gebote nach oben getrieben wird (bzw. werden soll), konkurrieren bei der Rückwärtsauktion die Anbieter darum, den niedrigsten Preis für eine definierte Leistung anzubieten.
Die meisten Vergabeverfahren funktionieren wie eine „Einkaufsauktion“. Es gibt einen Käufer (den Staat/die Behörde) und viele potenzielle Verkäufer (Unternehmen). Die Anbieter versuchen, sich gegenseitig zu unterbieten, um den Zuschlag zu erhalten – genau auf diesen Preisdruck setzt das Verfahren im Grunde. Voraussetzung dafür ist: Der Käufer definiert vorab genau, was er möchte, und die Bieter geben Angebote ab, die dieses Ziel erfüllen sollen.
➔ Im deutschen Vergaberecht (für öffentliche Auftraggeber) gibt es sogar ausdrücklich Instrumente, die einer klassischen Rückwärtsauktion sehr nahe kommen, wie beispielsweise die elektronische Auktion nach § 25 VgV (Vergabeverordnung): Auftraggeber können bei ausreichend präzisen Leistungsbeschreibungen eine elektronische Auktion durchführen. Hierbei können Bieter ihre Preise in Echtzeit während einer Online-Sitzung nach unten korrigieren, bis die Zeit abläuft. Auch zulässig ist die Nutzung eines dynamischen Beschaffungssystems (vgl. § 22 VgV: Grundsätze für den Betrieb dynamischer Beschaffungssysteme, § 23 VgV: Betrieb eines dynamischen Beschaffungssystems sowie § 24 VgV: Fristen beim Betrieb dynamischer Beschaffungssysteme). Hierbei handelt es sich um ein rein elektronisches Verfahren für marktübliche Leistungen (z. B. Büromaterial), das während der gesamten Laufzeit offen für neue Teilnehmer bleibt und bei dem Einzelaufträge in einem wettbewerblichen Verfahren vergeben werden.
Und jetzt kommen die Einschränkungen bzw. die Abweichungen mit Blick auf die Rückwärtsauktionen, denn die Realität der Ausschreibungen und Vergabe öffentlichen Hand unterscheiden sich oft deutlich von einer reinen Preisversteigerung:
A) Bei einer klassischen Rückwärtsauktion ist das Zuschlagskriterium meistens der niedrigste Preis, der geboten wird. Bei öffentlichen Auftragsvergaben geht es hingegen um das „wirtschaftlichste Angebot“.
➞ Im deutschen Vergaberecht ist das „wirtschaftlichste Angebot“ nicht einfach das mit dem niedrigsten Preis. Vielmehr geht es um das „optimale Preis-Leistungs-Verhältnis“. Der öffentliche Auftraggeber sucht also nicht den „Billigheimer“, sondern das Angebot, das für das eingesetzte Steuergeld den größten Gesamtwert bietet. Geregelt ist dieser Grundsatz vor allem in § 127 GWB (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen). Im Absatz 1 des § 127 GWB heißt es: „Der Zuschlag wird auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt. Grundlage dafür ist eine Bewertung des öffentlichen Auftraggebers, ob und inwieweit das Angebot die vorgegebenen Zuschlagskriterien erfüllt. Das wirtschaftlichste Angebot bestimmt sich nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis. Zu dessen Ermittlung können neben dem Preis oder den Kosten auch qualitative, umweltbezogene oder soziale Aspekte berücksichtigt werden.“ (Hervorhebungen nicht im Original).
Wie kann man das „wirtschaftlichste Angebot“ bestimmen?3
➞ Der Preis oder die Kosten: Man kann den reinen Anschaffungspreis zugrunde legen oder die Lebenszykluskosten (hier werden auch Folgekosten wie Energieverbrauch, Wartung, Personalaufwand oder die Entsorgung am Ende der Laufzeit eingerechnet).
➔ Qualitative Kriterien: Der Auftraggeber kann (und soll oft) Aspekte bewerten, die über den Preis hinausgehen (wie technische Qualität, Kundendienst, Lieferbedingungen).
➔ Strategische Kriterien (Nachhaltigkeit): In modernen Vergabeverfahren spielen zunehmend gesellschaftliche Aspekte eine Rolle: Umweltbezogene Aspekte, wie der CO2-Fußabdruck, Energieeffizienz, Umweltzertifikate und soziale Aspekte, wie Einhaltung von vorgegebenen Arbeitsbedingungen, Inklusion oder fairer Handel.Man spricht hier auch von den „drei Säulen der Wirtschaftlichkeit“, die eben teilweise weit über den niedrigsten angebotenen Preis hinausreichen können.4
B) In klassischen Rückwärtsauktionen sind oftmals mehrere Gebotsrunden in Echtzeit möglich, bei öffentlichen Vergabeverfahren ist der Regelfall ein „One-Shot“-Gebot (das Angebot wird in einem verschlossenen Umschlag abgegeben), Nachverhandlungen sind meistens verboten.
C) Bei klassischen Rückwärtsauktionen sehen die Bieter oft die Gebote der Konkurrenz (in anonymisierter Form), während bei der öffentlichen Auftragsvergabe die Bieter die Preise der anderen erst nach der Vergabe erfahren(geheimer Wettbewerb).
Fazit
Der Staat nutzt den Wettbewerbsdruck einer Auktion, um den besten Preis zu erzielen, schiebt der reinen „Abwärtsspirale“ aber oft Riegel vor, indem er Qualitätskriterien einbaut. In dem Moment, in dem nicht nur der Preis zählt, wird aus der einfachen (klassischen) Rückwärtsauktion ein komplexes Optimierungsproblem.
Und zu der Ausgangsfrage: Im „Fallbeispiel Cloud-Anbieter und digitale Souveränität“ wurde mit Blick auf die millionenschwere Ausschreibung für eine souveräne Cloud-Lösung der deutschen Verwaltung darauf hingewiesen: »Der Preis macht nur noch 30 Prozent an der Vergabe aus, gerade die finanzstarken amerikanischen Technologiekonzerne können in Ausschreibungen oft besonders günstige Angebote machen.« Zum einen haben wir hier wie beschrieben eine seit langem praktizierte nur anteilige Gewichtung des Preises, um anderen Aspekte berücksichtigen zu können, zum anderen deutet die niedrige Gewichtung mit nur 30 Prozent beim Preis darauf hin, dass der Auftraggeber hier den Kalkulationsvorteil der großen marktbeherrschenden (und finanzstarken) Cloud-Anbieter (alles US-amerikanische Konzerne) vor vornherein aushebeln will, denn die (gewünschten) deutschen/europäischen Anbieter können den Preisdruck nach unten nicht mitgehen und man will ja ausdrücklich in diesem Fall die digitale Souveränität stärken im Sinne einer von US-Konzernen unabhängigen europäischen Lösung. In dem man andere Kriterien als den reinen Preis hochgewichtet, kann man dann mögliche „billigere“ Angebote aushebeln, weil die anderen Kriterien nicht eingehalten werden (können).
Fußnoten
- Die Zahlen sind dieser Überblicksdarstellung entnommen: Hanno Menke (2021): Grundzüge des Vergaberechts, Berlin: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WD 7 – 3000 – 107/21, 25.11.2021.
↩︎ - Zum Hintergrund der Fragestellung: Ein Studierender war sehr aufmerksam und hat bei der Auseinandersetzung mit dem „Fallbeispiel Cloud-Anbieter und digitale Souveränität“ (die Foliensammlung liegt ihnen ja vor) entdeckt, dass dort mit Blick auf den ausgeschriebenen Auftrag für eine Cloud-Infrastruktur für die deutsche Verwaltung ausgeführt wurde: „Der Preis macht nur noch 30 Prozent an der Vergabe aus.“ Zugleich ist ihm aufgefallen, dass in meinem VWL-Skript (Sell 2024: 88) unter der Überschrift „Rückwärtsauktionen gibt es häufiger als man vielleicht denkt“ explizit „Öffentlicher Sektor und Regierungsbehörden“ mit diesen Erläuterungen auftaucht: »Beispiel: U.S. General Services Administration (GSA) – In den USA setzt die GSA Rückwärtsauktionen ein, um die Beschaffungskosten bei öffentlichen Ausschreibungen zu senken. Sie nutzen dies für alles von Büromöbeln bis hin zu IT-Dienstleistungen und Infrastrukturprojekten. In Deutschland wird diese Methode auch bei kommunalen Beschaffungen genutzt, um Verträge für Straßenbau, Gebäuderenovierung und andere öffentliche Projekte zu vergeben, oft mit dem Ziel, den Wettbewerb zwischen Anbietern zu fördern und Steuergelder effizient zu nutzen.« Seine konkrete Fragestellung war nun: „Hängt es von der Art des Gutes bzw. der Dienstleistung ab, bei dem/der der Staat eine Rückwärtsauktion anwenden könnte?“. Das ist eine sehr aufmerksame Nachfrage und deshalb wird in diesem Blog-Beitrag die ausführliche Antwort für alle Studierende aufbereitet. Denn der Aspekt der öffentlichen Ausschreibungen und Vergaben ist volkswirtschaftlich von größter Bedeutung, wie allein die Zahlen zum Vergabevolumen verdeutlichen und angesichts der auf zahlreichen Teilmärkten ausgeprägten Bedeutung der öffentlichen Hand als Nachfrager bzw. Auftraggeber.
↩︎ - Es ist rechtlich zulässig, den Zuschlag allein nach dem niedrigsten Preis zu vergeben, wenn die Leistung so standardisiert ist, dass es keine qualitativen Unterschiede gibt (z. B. bei der Bestellung von Standard-Kopierpapier). Sobald die Leistung aber komplexer ist (z. B. IT-Dienstleistungen oder Bauprojekte), ist die Betrachtung des Preis-Leistungs-Verhältnisses meist zwingend oder zumindest dringend empfohlen.
↩︎ - Damit die Auswahl objektiv bleibt, muss der Auftraggeber vorab festlegen, wie er die Kriterien gewichtet. Beispiel: Preis: 50 %, Qualität: 30 %, Umweltfreundlichkeit: 20 %. Diese Gewichtung wird in den Vergabeunterlagen veröffentlicht, damit Bieter genau wissen, worauf es ankommt. Zur Berechnung des Gewinners nutzen Vergabestellen oft mathematische Formeln (z. B. die UfAB-Formeln), um qualitative Punkte und Euro-Beträge vergleichbar zu machen.
➞ Die UfAB-Formeln (Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen) dienen der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots, meist durch eine Kombination aus Preis und Leistung. Die einfache Richtwertmethode berechnet den höchsten Nutzwert (Z) als Quotient aus Leistungspunkten (L) und Preis (P). Der höchste Z-Wert bekommt den Zuschlag. Für komplexe Beschaffungen wird die erweiterte Richtwertmethode genutzt. Um genau zu sein: Es gibt fünf mathematische Methoden, die bei Ausschreibungen zur Angebotsauswertung herangezogen werden: Die einfache (oder UFAB-) und die erweiterte Richtwertmethode, die gewichtete Richtwertmethode, die Interpolationsmethode sowie die UFAB-II-Methode.
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